国民政府按照这个编制发放一定的钱物，目的是为了限制共产党军队的发展。1937年10月，根据国共谈判，把江西、福建、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、广东境内15块游击区的红军游击队改编为国民革命军陆军新编第四军，下辖4个支队和1个特务营，名义上是一个军，实际上只相当于八路军的一个师，全军共1万余人。但是蒋介石没有想到的是，共产党军队在抗战中不仅没有被日寇消灭，反而在人民群众的支持下，越战越强，由于全面抗战爆发后，人民群众踊跃参军，中国共产党领导的武装不断发展壮大。
八路军的三个师和新四军已经分别发展为战略集团。原有的编制早已经不能适应新的战场形势需要。在整个抗战期间，国共之间既有合作，又有摩擦。八路军、新四军在坚持抗战的同时，对于国民党顽固派的各种攻击和限制，本着“人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人”的原则，开展有理、有利、有节的反摩擦斗争。虽然有摩擦，但同时，国共双方对一些具体问题，仍然在进行谈判。
中共中央军委曾提出将八路军扩编为3军9师，但国民政府军事委员会并不同意。在这种情况下，为了抗日战争的需要，人民军队的发展，当然不能受国民党方面的控制。比如，在一些被日寇攻占的地区，国民党军队早已“撤退”。但“寇能往，我亦能往”，八路军、新四军在这些敌占区发展武装、收复失地，是完全正当合法的。国民党军队自己没有能力收复失地，反而对八路军、新四军的抗日行为加以种种限制，从道义上完全站不住脚。
因此，为了抗战的需要，同时避开国民政府规定的三个师的编制限制，后来八路军、新四军新成立的部队，大多以纵队、支队、总队、大队等编制命名，还成立了大量的独立旅、独立团、警备团、教导团、新编团等等。有时，为了临时某个战略目的需要，协调多个不同来源部队的作战，也会临时把这些部队编成一个纵队。抗战期间，八路军、新四军成立的纵队，是下辖几个旅级单位的师级单位，如：八路军于1939年5月组建山东纵队（后来因为成立了其他纵队，又改称为八路军第一纵队），级别与八路军的三个正规师平级。
但是由于没有得到国民政府认可，如果直接以“某某师”命名，则目标太大，容易刺激国民党，对人民军队的发展壮大不利。总之，在人民军队快速发展过程中，新成立或者扩编的部队，番号没有那么正规。新四军和游击队，较多以“一纵、二纵、第一支队、第二支队、县大队”等方式命名。八路军的正规部队，除了师级和纵队番号，下辖的作战单位，则更多以“独立团、新编团”等形式命名。
